1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (JO 2011, L 48, p. 1, et rectificatif JO 2012, L 233, p. 3).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant IOS Finance EFC SA (ci-après « IOS Finance”) au Servicio Murciano de Salud (service de santé de la Communauté autonome de la Région de Murcie, Espagne), au sujet du refus de ce dernier de payer à IOS Finance, en sus du montant principal, les intérêts de retard et les frais de recouvrement réclamés par celle-ci au titre de factures non payées à échéance.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 1, 12, 16 et 28 de la directive 2011/7 énoncent :
« (1) La directive 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 juin 2000, concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales [JO 2000, L 200, p. 35] doit faire l’objet de plusieurs modifications substantielles. Dans un souci de clarté et de rationalisation, il convient de procéder à la refonte des dispositions concernées.
[…]
(12) Les retards de paiement constituent une violation du contrat qui est devenue financièrement intéressante pour les débiteurs dans la plupart des États membres, en raison du faible niveau ou de l’absence des intérêts pour retard de paiement facturés et/ou de la lenteur des procédures de recours. Un tournant décisif visant à instaurer une culture de paiement rapide, au sein de laquelle une clause contractuelle ou une pratique excluant le droit de réclamer des intérêts devrait toujours être considérée comme étant manifestement abusive, est nécessaire pour inverser cette tendance et pour décourager les retards de paiement. Ce tournant devrait aussi inclure l’introduction de dispositions particulières portant sur les délais de paiement et sur l’indemnisation des créanciers pour les frais encourus et devrait prévoir, notamment, que l’exclusion du droit à l’indemnisation pour les frais de recouvrement est présumée être un abus manifeste.
[…]
(16) La présente directive ne devrait pas obliger un créancier à exiger des intérêts pour retard de paiement. […]
[…]
(28) Il y a lieu que la présente directive interdise l’abus de la liberté contractuelle au détriment du créancier. En conséquence, lorsqu’une clause d’un contrat ou une pratique concernant la date ou le délai de paiement, le taux de l’intérêt pour retard de paiement ou l’indemnisation pour les frais de recouvrement ne se justifie pas au vu des conditions dont le débiteur bénéficie, ou qu’elle vise principalement à procurer au débiteur des liquidités supplémentaires aux dépens du créancier, elle peut être considérée comme constituant un tel abus. À cette fin, […] toute clause contractuelle ou pratique qui s’écarte manifestement des bonnes pratiques commerciales et qui est contraire à la bonne foi et à la loyauté devrait être considérée comme abusive à l’égard du créancier. En particulier, l’exclusion de principe du droit d’exiger des intérêts devrait toujours être considérée comme un abus manifeste, tandis que l’exclusion du droit à l’indemnisation pour les frais de recouvrement devrait être présumée constituer un tel abus. La présente directive ne devrait pas affecter les dispositions nationales relatives aux modes de conclusion des contrats ou réglementant la validité des clauses contractuelles abusives à l’égard du débiteur. »
4 L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet et champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le but de la présente directive est la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales […] »
5 L’article 4 de ladite directive, intitulé « Transactions entre entreprises et pouvoirs publics », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que, dans des transactions commerciales où le débiteur est un pouvoir public, le créancier soit en droit d’obtenir, à l’expiration du délai fixé aux paragraphes 3, 4 et 6, les intérêts légaux pour retard de paiement, sans qu’un rappel soit nécessaire, quand les conditions suivantes sont remplies :
a) le créancier a rempli ses obligations contractuelles et légales ; et
b) le créancier n’a pas reçu le montant dû à l’échéance, sauf si le débiteur n’est pas responsable du retard. »
6 L’article 6 de la même directive, intitulé « Indemnisation pour les frais de recouvrement », se lit comme suit :
« 1. Les États membres veillent à ce que, lorsque des intérêts pour retard de paiement sont exigibles dans des transactions commerciales conformément à l’article 3 ou à l’article 4, le créancier soit en droit d’obtenir du débiteur, comme minimum, le paiement d’un montant forfaitaire de 40 EUR.
2. Les États membres veillent à ce que le montant forfaitaire visé au paragraphe 1 soit exigible sans qu’un rappel soit nécessaire et vise à indemniser le créancier pour les frais de recouvrement qu’il a encourus.
3. Le créancier est en droit de réclamer au débiteur, outre le montant forfaitaire visé au paragraphe 1, une indemnisation raisonnable pour tous les autres frais de recouvrement venant en sus dudit montant forfaitaire et encourus par suite d’un retard de paiement du débiteur. Ces frais peuvent comprendre, notamment, les dépenses engagées pour faire appel à un avocat ou à une société de recouvrement de créances. »
7 L’article 7 de la directive 2011/7, intitulé « Clauses contractuelles et pratiques abusives », est rédigé dans les termes suivants :
« 1. Les États membres prévoient qu’une clause contractuelle ou une pratique relative à la date ou au délai de paiement, au taux d’intérêt pour retard de paiement ou à l’indemnisation pour les frais de recouvrement, ne soit pas applicable, ou donne lieu à une action en réparation du dommage lorsqu’elle constitue un abus manifeste à l’égard du créancier.
Pour déterminer si une clause contractuelle ou une pratique constitue un abus manifeste à l’égard du créancier, au sens du premier alinéa, tous les éléments de l’espèce sont pris en considération, y compris :
a) tout écart manifeste par rapport aux bonnes pratiques et usages commerciaux, contraire à la bonne foi et à un usage loyal ;
b) la nature du produit ou du service ; et
c) si le débiteur a une quelconque raison objective de déroger au taux d’intérêt légal pour retard de paiement, aux délais de paiement visés à l’article 3, paragraphe 5, à l’article 4, paragraphe 3, point a), à l’article 4, paragraphe 4, et à l’article 4, paragraphe 6, ou au montant forfaitaire visé à l’article 6, paragraphe 1.
2. Aux fins de l’application du paragraphe 1, toute clause contractuelle ou pratique excluant le versement d’intérêts pour retard de paiement est considérée comme manifestement abusive.
3. Aux fins de l’application du paragraphe 1, une clause contractuelle ou une pratique excluant l’indemnisation pour les frais de recouvrement prévue à l’article 6 est présumée être manifestement abusive.
[…] »
Le droit espagnol
8 Il ressort du dossier soumis à la Cour que le législateur espagnol a mis en place, dès l’année 2012, un « mécanisme extraordinaire de financement pour le paiement des fournisseurs », d’une durée limitée, afin de faire face aux retards de paiement accumulés, en raison de la crise économique, par les communautés autonomes et les entités locales envers leurs fournisseurs (ci-après le « mécanisme extraordinaire de financement »). En substance, en vertu des règles régissant le fonctionnement de ce mécanisme, les fournisseurs qui souscrivent à ce dernier acceptent, en échange du paiement immédiat du principal de la dette, de renoncer aux sommes accessoires dues en raison du non-respect des délais de paiement par les administrations publiques concernées, y inclus notamment les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation des frais de recouvrement.
9 À cet égard, en particulier, l’article 6 du Real Decreto-ley 8/2013 de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros (décret-loi royal 8/2013 portant mesures urgentes contre le retard de paiement des administrations publiques et de soutien aux entités locales rencontrant des problèmes financiers), du 28 juin 2013 (BOE no 155, du 29 juin 2013, p. 48782), intitulé « Effets de l’exécution des obligations de paiement non encore honorées », dispose :
« Le paiement en faveur du fournisseur entraîne l’extinction de la dette contractée, selon le cas, par la Communauté autonome ou l’entité locale envers le fournisseur au titre du principal, des intérêts, des frais de justice et de tous autres frais accessoires. »
10 Préalablement à ce décret-loi royal 8/2013, le Real Decreto‑ley 4/2013 de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (décret-loi royal 4/2013 portant mesures de soutien aux entrepreneurs et de stimulation de l’économie et de la création d’emplois), du 22 février 2013 (BOE no 47, du 23 février 2013, p. 15219), a transposé la directive 2011/7 en droit espagnol.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11 Entre l’année 2008 et l’année 2013, plusieurs sociétés ont fourni des biens et des services à des établissements médicaux rattachés au service de santé de la Communauté autonome de la Région de Murcie, qui n’en a toutefois pas acquitté le prix.
12 Celles-ci ont alors cédé certaines des créances en cause à IOS Finance, qui, au mois de septembre 2013, a réclamé à ce service de santé le paiement tant du montant principal de ces créances que des intérêts de retard et d’une indemnisation au titre des frais de recouvrement engagés.
13 Ledit service de santé n’ayant pas payé ces sommes, IOS Finance a souscrit au mécanisme extraordinaire de financement, ce qui lui a permis d’obtenir uniquement le paiement du principal de ses créances.
14 Au mois de mai 2014, IOS Finance a formé un recours devant la juridiction de renvoi tendant à la condamnation du même service de santé à lui verser les sommes réclamées au titre des intérêts de retard et de l’indemnisation des frais de recouvrement.
15 À l’appui de son recours, IOS Finance soutient, premièrement, qu’il est impossible de renoncer aux créances dues par l’administration. Elle fait valoir, deuxièmement, l’incompatibilité du décret-loi royal 8/2013 avec le droit de l’Union et, troisièmement, l’effet direct de la directive 2011/7, dans la mesure où celle-ci dispose que les clauses contractuelles ou les pratiques excluant les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation pour les frais de recouvrement sont manifestement abusives.
16 Le service de santé de la Communauté autonome de la Région de Murcie a conclu au rejet du recours, au motif, d’une part, que la souscription au mécanisme extraordinaire de financement est volontaire et, d’autre part, que la renonciation auxdits intérêts et à ladite indemnisation a lieu non pas avant la naissance de la dette, mais après que celle-ci est née et est restée impayée.
17 La juridiction de renvoi reconnaît que l’adhésion au mécanisme extraordinaire de financement n’est pas obligatoire et que les créanciers qui souhaitent obtenir le versement non seulement du montant principal, mais aussi des intérêts de retard ainsi que de l’indemnisation pour les frais de recouvrement, peuvent toujours emprunter la voie du recours juridictionnel. Elle s’interroge, néanmoins, sur la question de savoir si le droit de l’Union, et plus particulièrement l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/7, interdit de subordonner le recouvrement du principal d’une créance à la condition de renoncer aux intérêts de retard et à l’indemnisation pour les frais de recouvrement.
18 Dans ces conditions, le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 6 de Murcia (tribunal administratif au niveau provincial no 6 de Murcia, Espagne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« Compte tenu de l’article 4, paragraphe 1, de l’article 6 ainsi que de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la [directive 2011/7] :
1) L’article 7, paragraphe 2, de la directive 2011/7 doit-il être interprété en ce sens qu’un État membre ne saurait subordonner le recouvrement du principal d’une dette à la condition de renoncer aux intérêts de retard ?
2) L’article 7, paragraphe 3, de la directive 2011/7 doit-il être interprété en ce sens qu’un État membre ne saurait subordonner le recouvrement du principal d’une dette à la condition de renoncer aux frais de recouvrement ?
3) En cas de réponse affirmative aux deux questions qui précèdent, un pouvoir adjudicateur débiteur peut-il invoquer l’autonomie de la volonté des parties pour se soustraire à son obligation de verser des intérêts de retard et des frais de recouvrement ? »
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
19 Il importe de relever d’emblée que, selon la Commission, la situation en cause au principal relève non pas de la directive 2011/7, mais de la directive 2000/35, de sorte que, contrairement à ce qui ressort de la décision de renvoi, il y aurait lieu de répondre aux questions posées au regard de cette dernière directive.
20 Cependant, l’appréciation formulée à cet égard par la Commission résulte de sa propre interprétation des dispositions du droit national contenues notamment dans le décret-loi royal 4/2013 et transposant la directive 2011/7 dans l’ordre juridique espagnol.
21 Or, selon une jurisprudence constante, il n’appartient pas à la Cour de se prononcer, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, sur l’interprétation des dispositions nationales et de juger si l’interprétation qu’en donne la juridiction de renvoi est correcte. En effet, seules les juridictions nationales sont compétentes pour se prononcer sur l’interprétation du droit interne (arrêt du 27 octobre 2016, Audace e.a., C‑114/15, EU:C:2016:813, point 65 ainsi que jurisprudence citée).
22 Par conséquent, dans la mesure où la juridiction de renvoi déduit de l’interprétation qu’elle donne du droit espagnol que la directive 2011/7 est applicable aux faits en cause au principal, il y a lieu de répondre aux questions préjudicielles telles que posées par celle-ci.
Sur les première et deuxième questions
23 Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2011/7, et notamment l’article 7, paragraphes 2 et 3, de celle-ci, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui permet au créancier de renoncer à exiger les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation pour les frais de recouvrement en contrepartie du paiement immédiat du montant principal de créances exigibles.
24 Afin de répondre à ces questions, il y a lieu de relever que, conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2011/7, l’objectif de celle-ci est la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, ce retard constituant, selon le considérant 12 de cette directive, une violation du contrat devenue financièrement intéressante pour les débiteurs, en raison notamment du faible niveau ou de l’absence des intérêts pour retard de paiement facturés.
25 Afin d’atteindre cet objectif, la directive 2011/7 ne procède toutefois pas à une harmonisation complète de l’ensemble des règles afférentes aux retards de paiement dans les transactions commerciales (voir, par analogie avec la directive 2000/35, arrêt du 15 décembre 2016, Nemec, C‑256/15, EU:C:2016:954, point 46 et jurisprudence citée).
26 En effet, comme la directive 2000/35, la directive 2011/7 n’énonce que certaines règles en la matière, au nombre desquelles figurent celles relatives aux intérêts pour retard de paiement.
27 À cet égard, les États membres doivent, conformément à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 6 de la directive 2011/7, veiller à ce que, dans des transactions commerciales où le débiteur est un pouvoir public, un créancier qui a rempli ses obligations et qui n’a pas reçu le montant dû à l’échéance, soit en droit d’obtenir les intérêts pour retard de paiement ainsi que l’indemnisation pour les frais de recouvrement qu’il a encourus, sauf si le débiteur n’est pas responsable du retard.
28 À cette fin, l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive impose certes aux États membres de prévoir qu’une clause contractuelle ou une pratique relative, en particulier, au taux d’intérêt pour retard de paiement ou à l’indemnisation pour les frais de recouvrement, n’est pas applicable, ou donne lieu à une action en réparation du dommage lorsqu’elle constitue un abus manifeste à l’égard du créancier. En outre, cet article 7 prévoit que toute clause contractuelle ou pratique excluant le versement de ces intérêts ou l’indemnisation pour les frais de recouvrement doit être considérée, selon le paragraphe 2 dudit article, ou présumée, selon le paragraphe 3 du même article, comme étant manifestement abusive.
29 Toutefois, il ressort de ces dispositions qu’elles se limitent à garantir que les circonstances prévues notamment à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 6 de la directive 2011/7 confèrent au créancier le droit d’exiger les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation pour les frais de recouvrement. Ainsi qu’il découle du considérant 28 de cette directive, l’impossibilité d’exclure un tel droit par voie contractuelle vise à empêcher l’abus de la liberté contractuelle au détriment du créancier, qui, au moment de la conclusion du contrat, ne saurait y renoncer.
30 En d’autres termes, l’objectif de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/7 est d’éviter que la renonciation de la part du créancier aux intérêts pour retard de paiement ou à l’indemnisation pour les frais de recouvrement n’intervienne dès la conclusion du contrat, c’est-à-dire au moment de l’exercice de la liberté contractuelle du créancier et donc du risque possible d’un abus de cette liberté par le débiteur au détriment du créancier.
31 En revanche, lorsque, comme dans l’affaire au principal, les conditions prévues par la directive 2011/7 sont réunies et les intérêts pour retard de paiement ainsi que l’indemnisation pour les frais de recouvrement sont exigibles, le créancier, compte tenu de sa liberté contractuelle, doit rester libre de renoncer aux sommes dues au titre desdits intérêts et de l’indemnisation, notamment en contrepartie du paiement immédiat du montant principal.
32 Cela est, par ailleurs, confirmé par le considérant 16 de cette directive, lequel précise que celle-ci ne devrait pas obliger un créancier à exiger des intérêts pour retard de paiement.
33 Par conséquent, comme le relève en substance Mme l’avocat général au point 62 de ses conclusions, il ne ressort pas de la directive 2011/7 qu’elle s’oppose à ce que le créancier renonce librement au droit à exiger les intérêts pour retard de paiement ainsi que l’indemnisation pour les frais de recouvrement.
34 Cela étant, une telle renonciation est subordonnée à la condition qu’elle ait été consentie de manière effectivement libre, de sorte qu’elle ne doit pas constituer à son tour un abus de la liberté contractuelle du créancier qui serait imputable au débiteur.
35 Dans un cas tel que celui au principal, afin d’apprécier si la renonciation a été librement consentie, il y a lieu de s’assurer que le créancier aurait réellement pu disposer de toute voie de recours effective pour exiger, s’il l’avait souhaité, le paiement de l’intégralité de sa créance, en ce compris les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation pour les frais de recouvrement, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
36 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux première et deuxième questions que la directive 2011/7, et notamment l’article 7, paragraphes 2 et 3, de celle-ci, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui permet au créancier de renoncer à exiger les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation pour les frais de recouvrement en contrepartie du paiement immédiat du montant principal de créances exigibles, sous réserve qu’une telle renonciation soit librement consentie, ce qu’il appartient au juge national de vérifier.
Sur la troisième question
37 Eu égard à ce qui précède, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question, cette dernière n’ayant été posée que dans l’hypothèse où il serait répondu par l’affirmative aux première et deuxième questions.
Sur les dépens
38 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
La directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, et notamment l’article 7, paragraphes 2 et 3, de celle-ci, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui permet au créancier de renoncer à exiger les intérêts pour retard de paiement et l’indemnisation pour les frais de recouvrement en contrepartie du paiement immédiat du montant principal de créances exigibles, sous réserve qu’une telle renonciation soit librement consentie, ce qu’il appartient au juge national de vérifier.
